《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》政策解讀
云南百滇稅務(wù)師事務(wù)所有限公司 2017-10-01
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發(fā)布日期：2017年09月29日 來源：國家稅務(wù)總局辦公廳一、《三反意見》出臺的背景
近年來，我國宏觀經(jīng)濟保持平穩(wěn)健康發(fā)展，社會秩序總體和諧穩(wěn)定。與此同時，各類經(jīng)濟犯罪特別是洗錢、涉眾型經(jīng)濟犯罪、涉稅違法犯罪以及暴力恐怖活動形勢依然嚴峻，金融領(lǐng)域違法違規(guī)現(xiàn)象突出，給人民群眾合法權(quán)益和國家安全造成了損害和不容忽視的威脅。為進一步健全國家治理體系和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，有效防范洗錢、恐怖融資和逃稅違法犯罪活動，國家“十三五”規(guī)劃明確要求“完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管措施，完善風(fēng)險防范體制機制”，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將“完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制”列為深化改革重點任務(wù)。
在國際上，洗錢、恐怖融資和逃稅已經(jīng)成為全球性公害，跨境洗錢、恐怖融資和逃稅的資金規(guī)模龐大，威脅世界金融秩序和經(jīng)濟發(fā)展。因此，二十國集團（G20）等國際組織將打擊洗錢、恐怖融資和逃稅作為完善世界經(jīng)濟金融秩序的重要組成部分。在2016年G20杭州峰會公報中，習(xí)近平主席和各國領(lǐng)導(dǎo)人共同承諾要完善制度，提升國際社會打擊洗錢、恐怖融資和逃稅的能力。
根據(jù)國內(nèi)外反洗錢、反恐怖融資和反逃稅工作（以下簡稱“三反”工作）的新形勢，按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的部署，人民銀行、稅務(wù)總局和公安部作為牽頭部門，會同反洗錢工作部際聯(lián)席會議各成員單位，共同研究制定了《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》（以下簡稱《三反意見》）。
二、《三反意見》的主要內(nèi)容和意義
《三反意見》從健全工作機制、完善法律制度、健全預(yù)防措施、嚴懲違法犯罪活動、深化國際合作、創(chuàng)造良好社會氛圍六個方面，提出了二十余項具體措施，包括進一步完善反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度，建立國家洗錢和恐怖融資風(fēng)險評估機制，密切反洗錢行政主管部門、稅務(wù)機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)、偵查機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)、金融監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)合作與信息共享，探索建立特定非金融機構(gòu)反洗錢監(jiān)管制度，發(fā)揮會計師、律師等專業(yè)服務(wù)機構(gòu)積極作用，強化反洗錢義務(wù)機構(gòu)主動防控風(fēng)險意識和能力，拓寬反洗錢監(jiān)測分析數(shù)據(jù)信息來源，完善跨境異常資金監(jiān)控機制，嚴懲洗錢等違法犯罪活動，深化雙邊和多邊國際合作，加強自律組織管理，提升社會公眾反洗錢、反恐怖融資和反逃稅意識。
《三反意見》遵循推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著重從體制機制上提出完善措施，明確了當(dāng)前“三反”工作需要著力加強的工作任務(wù)，是《反洗錢法》頒布十周年來對國家反洗錢體系最全面的頂層設(shè)計，也是我國在“三反”工作領(lǐng)域深化改革的總體規(guī)劃。通過落實《三反意見》各項措施，國家“三反”工作體系將更加完善，有利于有效防控風(fēng)險，也有利于維護國家安全和金融安全。
三、《三反意見》對健全工作機制提出的新要求
“三反”工作涉及面廣、工作鏈條長，需要構(gòu)建協(xié)調(diào)順暢、運轉(zhuǎn)高效的工作機制。以反洗錢工作為例，構(gòu)建完善的反洗錢工作機制，需要反洗錢行政主管部門和銀行、證券、保險等金融業(yè)監(jiān)管部門以及特定非金融行業(yè)主管部門加強對行業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督管理，督促各類反洗錢義務(wù)機構(gòu)和從業(yè)人員盡責(zé)履職；也需要反洗錢行政主管部門、偵查機關(guān)充分利用金融情報挖掘線索、破獲案件，以確鑿的證據(jù)支持檢察機關(guān)依法起訴和法院依法審判洗錢及各類上游犯罪案件；還需要與反洗錢國際組織、外國對口部門開展廣泛的多邊、雙邊合作交流。
早在2002年，我國就建立了跨部門的反洗錢工作部際聯(lián)席會議，目前共有23家成員單位，包括最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院辦公廳、外交部、公安部、國家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、新聞出版廣電總局、中國人民銀行、國務(wù)院法制辦、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯管理局和軍委聯(lián)合參謀部。反洗錢義務(wù)機構(gòu)已覆蓋銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)和非銀行支付等行業(yè)，形成了較完整的反洗錢工作體系。
為了應(yīng)對當(dāng)前“三反”工作面臨的新形勢、新任務(wù)，《三反意見》提出健全六項工作機制，其中首要任務(wù)是“加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、完善組織機制”，要求進一步完善反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌“三反”監(jiān)管工作，強化部門間組織協(xié)調(diào)機制，制定整體戰(zhàn)略、重要政策和措施，并推動貫徹落實。同時，還要建立國家反洗錢和反恐怖融資戰(zhàn)略形成機制、優(yōu)化打擊犯罪合作機制、健全監(jiān)管合作機制、健全數(shù)據(jù)信息共享機制、研究資源保障機制等任務(wù)，充分調(diào)動各部門、各層級的積極性，加強溝通協(xié)調(diào)，形成運行有序的良好機制，為“三反”工作的長遠發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。
四、《三反意見》提出建立特定非金融機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度、發(fā)揮專業(yè)服務(wù)機構(gòu)在反洗錢領(lǐng)域積極作用的意義
經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管已經(jīng)全面覆蓋了銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、非銀行支付機構(gòu)和銀行卡清算機構(gòu)，基本實現(xiàn)了對金融領(lǐng)域的全覆蓋，金融體系反洗錢工作在識別和協(xié)助打擊洗錢、恐怖融資及上游犯罪方面的成效逐漸顯現(xiàn)。與此同時，洗錢和恐怖融資手法也在不斷變化，逐步向一些非金融領(lǐng)域蔓延。為此，人民銀行對部分非金融行業(yè)的洗錢風(fēng)險開展了持續(xù)的監(jiān)測分析，并借鑒有關(guān)國際經(jīng)驗，會同相關(guān)主管部門共同研究社會組織、房地產(chǎn)中介機構(gòu)、珠寶和貴金屬經(jīng)銷商、公司注冊代理機構(gòu)以及會計師、律師和公證行業(yè)被洗錢和恐怖融資活動利用的潛在風(fēng)險，探索發(fā)揮以上行業(yè)機構(gòu)和從業(yè)人員及早發(fā)現(xiàn)和識別洗錢、恐怖融資活動專業(yè)優(yōu)勢的有效途徑。下一步，將逐步擴展反洗錢監(jiān)管覆蓋范圍，建立特定非金融機構(gòu)反洗錢監(jiān)管制度，更好地預(yù)防洗錢和恐怖融資風(fēng)險。特別是要發(fā)揮好會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、公證處等專業(yè)服務(wù)機構(gòu)作為市場經(jīng)濟“守門人”的作用，發(fā)揮會計師、律師、公證員專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢，服務(wù)和支持反洗錢工作，同時也可促進這些專業(yè)服務(wù)機構(gòu)進一步健康發(fā)展、維護自身良好社會聲譽。
考慮到以上行業(yè)在業(yè)務(wù)模式、行業(yè)結(jié)構(gòu)等方面與金融行業(yè)存在較大差異，人民銀行將與行業(yè)主管部門共同探索建立適應(yīng)行業(yè)特點、符合反洗錢工作需要的工作模式，更加側(cè)重行業(yè)主管部門的行政監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會的自律管理。
五、《三反意見》提出的加強反洗錢監(jiān)管主要措施
《三反意見》提出健全預(yù)防措施、有效防控風(fēng)險，其中最關(guān)鍵的措施就是加強反洗錢監(jiān)管。反洗錢監(jiān)管是“三反”工作的重要基礎(chǔ)。隨著洗錢等非法資金活動的不斷演變，反洗錢監(jiān)管工作必須適應(yīng)新形勢，不斷擴大監(jiān)管范圍、創(chuàng)新監(jiān)管模式、完善監(jiān)管手段、堵塞監(jiān)管漏洞。為此，《三反意見》在加強反洗錢監(jiān)管方面提出了多項政策措施：
一是強調(diào)反洗錢行政主管部門與金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)配合，進一步發(fā)揮金融監(jiān)管部門作用，強化對反洗錢義務(wù)機構(gòu)準入環(huán)節(jié)的合法性審查，加強反洗錢日常合規(guī)監(jiān)管，在行業(yè)監(jiān)管規(guī)則中嵌入反洗錢相關(guān)要求，構(gòu)建涵蓋事前、事中和事后的完整監(jiān)管鏈條。
二是提出適時擴大反洗錢監(jiān)管范圍。統(tǒng)籌考慮監(jiān)管資源保障，近期要重點研究建立對非營利性組織、房地產(chǎn)中介機構(gòu)、貴金屬銷售機構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所和公證機構(gòu)的反洗錢監(jiān)管制度，探索適應(yīng)非金融領(lǐng)域的反洗錢監(jiān)管模式。
三是進一步完善反洗錢監(jiān)管模式。強化法人監(jiān)管措施，優(yōu)化監(jiān)管政策傳導(dǎo)機制，突出反洗錢義務(wù)機構(gòu)法人總部的重要作用，在法人總部層面強化董事、監(jiān)事、高級管理層的反洗錢履職責(zé)任，督促反洗錢義務(wù)機構(gòu)加強自我管理、自主管理，建立對新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)的洗錢風(fēng)險評估機制，根據(jù)風(fēng)險水平采取有效防控措施。
四是采取多種方式提升監(jiān)管工作效率。突出防控風(fēng)險為本，通過開展國家洗錢風(fēng)險評估查找高風(fēng)險領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性加強監(jiān)管投入，提高監(jiān)管工作效能，促進監(jiān)管信息的互通共享。
六、《三反意見》要求嚴懲違法犯罪活動
按照中央部署，近年來，公安部會同中國人民銀行和國家稅務(wù)總局等部門，持續(xù)部署推動打擊相關(guān)犯罪活動，不斷強化犯罪預(yù)防和治理工作，形成遏制違法犯罪蔓延的有利態(tài)勢。
一是持續(xù)開展預(yù)防、打擊利用離岸公司和地下錢莊轉(zhuǎn)移贓款專項行動。中國人民銀行、國家外匯管理局、公安部、最高檢、最高法已連續(xù)三年部署此項專項行動，公安機關(guān)運用情報導(dǎo)偵思路，開展信息化應(yīng)用、數(shù)據(jù)化實戰(zhàn)，加強統(tǒng)籌調(diào)度和一體化作戰(zhàn)，對洗錢犯罪活動開展集約、深度、全鏈條打擊，破獲一批重大案件，抓獲一批犯罪嫌疑人，極大震懾了不法分子。
二是嚴厲打擊涉恐融資犯罪活動。按照公安部統(tǒng)籌部署，部分重點省份公安機關(guān)組織開展了打擊涉恐融資犯罪專項行動，不斷提高發(fā)現(xiàn)能力，堅決阻斷恐怖組織、恐怖人員和恐怖培訓(xùn)等活動的資金供給。同時，公安機關(guān)會同人民銀行，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)開展健全涉恐資金來源動態(tài)監(jiān)控機制，探索信息化時代特征下的新戰(zhàn)法，實現(xiàn)打擊涉恐融資犯罪向信息化、動態(tài)化的全面轉(zhuǎn)型。
三是高度重視、強力推動打擊涉稅違法犯罪工作。騙取出口退稅和虛開增值稅專用發(fā)票等涉稅違法犯罪行為是嚴重的經(jīng)濟違法犯罪行為，危害極大，不僅造成國家稅款流失，扭曲出口退稅的政策效應(yīng)，還損害社會主義市場經(jīng)濟的法治基礎(chǔ)，擾亂國家正常經(jīng)濟秩序，影響國家宏觀經(jīng)濟決策的準確性，必須堅決打擊。根據(jù)中央和國務(wù)院部署，稅務(wù)總局、公安部、海關(guān)總署和人民銀行建立了國務(wù)院防范和打擊出口騙稅部際聯(lián)席會議制度，進一步建立健全了工作協(xié)調(diào)機制，緊緊圍繞“體制打騙、機制打騙、方法打騙”的總體思路，堅持問題導(dǎo)向，按照打擊騙取出口退稅和打擊虛開增值稅專用發(fā)票“一盤棋”的原則，連續(xù)三年聯(lián)合開展了打擊騙取出口退稅和虛開增值稅專用發(fā)票專項行動；公安機關(guān)在全系統(tǒng)建立起了公安派駐國（地）稅聯(lián)絡(luò)機制辦公室，明確職責(zé)任務(wù)、建立運行機制，取得了積極成效。公安部門深入開展涉稅情報導(dǎo)偵工作，建立涉稅類罪分析模型、研判形成精準嫌疑線索，組織對黃金交易、石化等領(lǐng)域突出犯罪和高危地區(qū)人員實施的涉稅犯罪開展精確打擊，相繼偵破了一批重大案件，依法嚴懲了一批犯罪嫌疑人，取得較好成效。下一步，稅務(wù)總局、公安部、海關(guān)總署和人民銀行等部門將整合資源，集中優(yōu)勢兵力，持續(xù)在全國范圍內(nèi)開展跨部門、跨區(qū)域的專項行動，進一步加大打擊涉稅違法犯罪活動力度，切實維護國家經(jīng)濟秩序和稅收安全。
七、《三反意見》強調(diào)深化國際合作的出發(fā)點和落腳點
近年來，隨著中國經(jīng)濟雙向開放步伐不斷加快，跨境貿(mào)易與跨境投資總量不斷攀升，中資金融機構(gòu)全面參與國際金融市場競爭，中國金融體系所面臨的洗錢、恐怖融資和逃稅風(fēng)險也逐步增大，對“三反”工作提出了更高要求：
一是國際社會對中國在“三反”領(lǐng)域進一步發(fā)揮作用充滿期待。中國作為聯(lián)合國安理會常任理事國和最大的發(fā)展中國家，對國際“三反”規(guī)則制定和執(zhí)行具有重要影響力。2016年二十國集團杭州峰會上，習(xí)近平主席代表中國鄭重承諾將與其他國家一道“推進稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移合作、稅收情報交換”，“阻截恐怖主義融資的所有來源、技術(shù)和渠道”，并呼吁“在世界范圍內(nèi)快速、有效和普遍落實金融行動特別工作組標準”，體現(xiàn)了中國負責(zé)任大國的擔(dān)當(dāng)。
二是在開放經(jīng)濟環(huán)境下，中國自身面臨的洗錢、恐怖融資和逃稅風(fēng)險不容忽視。2016年，我國進出口貿(mào)易總額達到24萬億元人民幣，吸引外國直接投資1390億美元，對外直接投資1701億美元，對外承包工程簽約2440億美元，特別是對“一帶一路”沿線國家貿(mào)易、投資和工程承包金額快速增長。在巨額的資金跨境流動之中，也潛藏著一些洗錢、恐怖融資、逃稅等非法資金流動，可能對我國正常的金融、稅收秩序甚至宏觀經(jīng)濟環(huán)境造成不利影響，需要做到全面監(jiān)測、及時發(fā)現(xiàn)、有效管控。
三是中資金融機構(gòu)走出去步伐加快，需要嚴格遵守各國反洗錢法律和國際標準。部分發(fā)達國家“三反”工作起步較早，法律制度各有不同，個別國家監(jiān)管處罰力度較大，近年來已有多家跨國銀行因違反所在國有關(guān)法律受到巨額處罰。中資金融機構(gòu)作為國際金融市場的后來者，應(yīng)當(dāng)引以為戒，高度重視洗錢、恐怖融資、逃稅風(fēng)險控制和合規(guī)工作，堅持依法合規(guī)經(jīng)營，全面加強合規(guī)文化建設(shè)，堅決守住反洗錢風(fēng)險防范的底線。
因此，《三反意見》強調(diào)要深化國際合作，重點做好我國在“三反”領(lǐng)域國際組織的多邊合作，執(zhí)行國際標準，并深入?yún)⑴c國際標準制定和國際組織內(nèi)部治理，維護好我國正當(dāng)權(quán)益；加強與重點國家（地區(qū)）的反洗錢監(jiān)管合作，拓展反洗錢情報交流渠道，督促指導(dǎo)中資金融機構(gòu)提升反洗錢意識和工作水平；配合“一帶一路”倡議，做好與周邊國家（地區(qū)）的反洗錢交流合作；深化反逃稅國際合作，維護我國稅收權(quán)益。
八、《三反意見》對發(fā)揮社會力量作用的要求
“三反”工作既需要有關(guān)部門依法履職、積極作為，也離不開社會力量的密切配合。相關(guān)行業(yè)協(xié)會等自律組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專業(yè)和資源優(yōu)勢，一方面協(xié)助主管部門落實“三反”監(jiān)管要求，制定符合本行業(yè)特點的反洗錢自律規(guī)則和工作指引，另一方面服務(wù)行業(yè)機構(gòu)提升“三反”工作能力，促進反洗錢義務(wù)機構(gòu)之間的經(jīng)驗交流，營造良好的行業(yè)環(huán)境。
“三反”工作的根本目的是為了維護廣大人民群眾的切身利益，因此，社會公眾應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注和配合“三反”工作。有關(guān)部門要加強面向公眾的“三反”宣傳教育，普及法律知識，引導(dǎo)公眾理性認識和理解金融機構(gòu)為開展“三反”工作而采取有關(guān)客戶身份識別和交易管控措施的必要性，增強公眾風(fēng)險防范意識和能力，形成良好的社會氛圍。
九、落實《三反意見》的具體措施和安排
《三反意見》發(fā)布后，人民銀行、稅務(wù)總局和公安部將會同相關(guān)部門，依托反洗錢工作部際聯(lián)席會議機制，研究制定《<三反意見>分工方案》，明確各部門職責(zé)分工和時間表。
2017年6月，人民銀行牽頭召開反洗錢工作部際聯(lián)席會議第九次全體會議，對落實《三反意見》進行了全面部署，重點推動以下工作：
?。ㄒ唬┳ゾo完善反洗錢和反恐怖融資相關(guān)法律法規(guī)，補齊制度短板。一方面，要盡快出臺特定非金融行業(yè)、社會組織和專業(yè)服務(wù)機構(gòu)反洗錢制度、聯(lián)合國金融制裁決議國內(nèi)執(zhí)行制度；另一方面，要積極做好反洗錢領(lǐng)域一些長期性法律問題的研究，完善法人和法律安排透明度等相關(guān)制度。
?。ǘ┩七M國家洗錢和恐怖融資風(fēng)險評估，建立反洗錢戰(zhàn)略形成機制。抓緊完成我國首份國家洗錢風(fēng)險評估報告，推進評估結(jié)果轉(zhuǎn)化利用。以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，根據(jù)評估發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險，制定國家反洗錢和反恐怖融資戰(zhàn)略。
?。ㄈ┌凑诊L(fēng)險為本的要求，全面加強反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管力度，督促反洗錢義務(wù)機構(gòu)提升風(fēng)險管理水平。一是人民銀行和各金融監(jiān)管部門要加強協(xié)調(diào)配合，進一步發(fā)揮金融監(jiān)管部門作用，構(gòu)建涵蓋事前、事中和事后的完整監(jiān)管鏈條；二是進一步完善反洗錢監(jiān)管模式，強化法人監(jiān)管措施，優(yōu)化監(jiān)管政策傳導(dǎo)機制；三是采取多種方式提升監(jiān)管工作效率，突出問題導(dǎo)向和風(fēng)險為本，促進監(jiān)管信息的互通共享。
?。ㄋ模┘訌姺聪村X部門與相關(guān)執(zhí)法機關(guān)之間的相互協(xié)作，有效打擊洗錢和恐怖融資犯罪，沒收各類犯罪資產(chǎn)。一是加強反洗錢監(jiān)測分析工作，完善反洗錢調(diào)查工作流程、優(yōu)化調(diào)查手段，加強洗錢類型分析和風(fēng)險提示，不斷完善各類資金交易監(jiān)測分析模型。二是要加強相關(guān)執(zhí)法機關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)，進一步完善可疑交易線索合作機制，建立順暢的情報信息雙向共享渠道。三是要加強情報會商和信息反饋機制，根據(jù)線索的使用反饋情況進一步優(yōu)化反洗錢監(jiān)測和調(diào)查的方法和技術(shù)。四是依法加強對洗錢和恐怖融資犯罪的偵查、起訴和判決，加大對各類犯罪資產(chǎn)、收益和工具沒收力度。
?。ㄎ澹┙∪聪村X數(shù)據(jù)信息共享機制，提升反洗錢工作信息化水平。一是探索研究反洗錢和反恐怖融資數(shù)據(jù)信息共享標準，明確各部門向反洗錢部門提供數(shù)據(jù)的責(zé)任和使用反洗錢相關(guān)數(shù)據(jù)的權(quán)限。二是建立相關(guān)部門間安全電子化線路，加強數(shù)據(jù)收集、保存和使用過程中的保密管理和技術(shù)防范措施。三是著力拓展反洗錢監(jiān)測分析數(shù)據(jù)信息來源，同時依法加強反洗錢監(jiān)測數(shù)據(jù)對宏觀管理、行政執(zhí)法、反洗錢監(jiān)管調(diào)查等工作的支持。四是以應(yīng)對FATF互評估為契機，建立反洗錢工作統(tǒng)計指標體系，形成統(tǒng)計信息匯總、分析和使用機制。
（六）服務(wù)外交戰(zhàn)略大局，深化反洗錢和反恐怖融資國際合作。進一步深入?yún)⑴c反洗錢國際標準的研究、制定和監(jiān)督執(zhí)行，積極參與反洗錢國際和區(qū)域性組織內(nèi)部治理改革和重大決策，穩(wěn)步推進與重點國家建立反洗錢監(jiān)管與情報合作機制，督促中資金融機構(gòu)加強海外分支機構(gòu)的反洗錢合規(guī)管理。
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