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中國(guó)稅務(wù)報(bào) 2018年8月22日
孟咸華 陳思益 郭爽
《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調(diào)查管理辦法》施行已有一年，稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨諸多征管挑戰(zhàn)，包括信息核查工作機(jī)制尚待建立、信息化支撐有待加強(qiáng)、基層人員配置亟待加強(qiáng)等。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)完善相關(guān)工作，在省、市、縣三級(jí)稅務(wù)局設(shè)立專(zhuān)門(mén)的稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)支撐，建立專(zhuān)職稅收情報(bào)信息工作團(tuán)隊(duì)。
國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等聯(lián)合發(fā)布的《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調(diào)查管理辦法》（一般稱為中國(guó)版的CRS）已于2017年7月1日開(kāi)始施行。按照要求，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)需調(diào)查非居民個(gè)人和機(jī)構(gòu)賬戶，在規(guī)定期限前向國(guó)家稅務(wù)總局報(bào)送盡職調(diào)查信息，并由稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行信息交換。管理辦法對(duì)高凈值賬戶個(gè)人或者有控制人的消極非金融機(jī)構(gòu)具有較大影響，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)征管也提出了更高的要求。
非居民金融賬戶涉稅信息交換背景及影響
2013年8月27日，我國(guó)簽署了《多邊稅收征管互助公約》，為自動(dòng)稅收情報(bào)交換確立了多邊法律文件基礎(chǔ)。2014 年7月，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布《金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換標(biāo)準(zhǔn)》，包含統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)（CRS）和主管當(dāng)局協(xié)定范本（MCAA），涉及相關(guān)條文內(nèi)容、具體解釋和技術(shù)解決方案。
按照《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調(diào)查管理辦法》的要求，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)從2017年7月1日起，對(duì)新開(kāi)立的個(gè)人和機(jī)構(gòu)賬戶開(kāi)展盡職調(diào)查，進(jìn)行信息檢索，識(shí)別是否為非居民賬戶； 2018年12月31日前，分批完成對(duì)存量個(gè)人高、低凈值賬戶和存量機(jī)構(gòu)賬戶的盡職調(diào)查和報(bào)送程序。
CRS交換的信息包括企業(yè)和個(gè)人在境外金融機(jī)構(gòu)的賬戶名稱、納稅人識(shí)別號(hào)、地址、賬號(hào)、賬戶余額以及利息、股息、出售金融資產(chǎn)收入等信息。因離岸金融擁有低稅率或者零稅率等優(yōu)點(diǎn)，高凈值賬戶所有人往往會(huì)選擇離岸地來(lái)設(shè)立信托、私人基金會(huì)等以規(guī)避高額稅收。據(jù)估計(jì)，全球各離岸金融中心所掌控的資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到21萬(wàn)億美元～32萬(wàn)億美元，潛在逃稅額達(dá)到1900億美元～2800億美元。發(fā)展中國(guó)家也有大量的私人資產(chǎn)隱匿在海外。在全球已有101個(gè)國(guó)家和地區(qū)承諾實(shí)施CRS標(biāo)準(zhǔn)的形勢(shì)下，離岸金融工具將作為非居民金融賬戶信息而被申報(bào)和交換，通過(guò)離岸金融來(lái)達(dá)到隱匿資產(chǎn)、逃避稅的行為將受到打擊，這將對(duì)全球私人財(cái)富結(jié)構(gòu)的配置產(chǎn)生極大影響。
實(shí)施CRS后稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨的征管挑戰(zhàn)
一是信息核查工作機(jī)制尚待建立。
CRS信息量龐大，在信息比對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)分析、案件核查和稅款追繳等各個(gè)環(huán)節(jié)都將耗費(fèi)稅務(wù)機(jī)關(guān)大量的時(shí)間和精力。與此同時(shí)，由于CRS交換的信息是高度敏感的，在實(shí)踐中需要充分遵守相關(guān)保密規(guī)定和確保數(shù)據(jù)安全，在信息的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、案件核查等環(huán)節(jié)，信息的保密無(wú)疑將面臨很大的挑戰(zhàn)。例如，目前江蘇省稅務(wù)基層管理部門(mén)仍是國(guó)際稅收崗與所得稅管理合署辦公的體制，業(yè)務(wù)交叉、資源分散。面對(duì)龐大的信息量，僅由國(guó)際稅收崗位人員對(duì)交換的信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。如果將信息下發(fā)給風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)部門(mén)，如何在信息有效核查利用的同時(shí)確保符合情報(bào)交換嚴(yán)格的保密要求，將是稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨的一大挑戰(zhàn)。
二是信息化支撐有待加強(qiáng)。
內(nèi)部數(shù)據(jù)基礎(chǔ)差。國(guó)際稅收業(yè)務(wù)信息來(lái)源比較單一，征管系統(tǒng)中能夠體現(xiàn)的涉外業(yè)務(wù)較少，大多靠基層管理分局在對(duì)其他的稅源核查中發(fā)現(xiàn)一些疑點(diǎn)信息，不能充分發(fā)揮信息管稅的作用。
外部數(shù)據(jù)采集難。由于稅務(wù)機(jī)關(guān)核查的情報(bào)當(dāng)事人基本都為自然人，在征管系統(tǒng)中幾乎都未登記，納稅人流動(dòng)性大，地址信息準(zhǔn)確性不能保證，且各地稅務(wù)機(jī)關(guān)不能相互訪問(wèn)征管數(shù)據(jù)，造成信息匹配不全面，難以通過(guò)案頭分析進(jìn)行初步核查，導(dǎo)致數(shù)據(jù)利用率低。而外部數(shù)據(jù)特別是外匯和公安的數(shù)據(jù)又難以獲取，嚴(yán)重影響情報(bào)核查的效率。
CRS信息交換數(shù)量大。隨著CRS的實(shí)施，稅收情報(bào)進(jìn)入到自動(dòng)、批量交換的新階段，我國(guó)取得的CRS信息將涵蓋世界主要經(jīng)濟(jì)體和離岸金融中心，預(yù)計(jì)數(shù)量在千萬(wàn)條左右。根據(jù)江蘇省“走出去”納稅人清冊(cè)，江蘇省有1505戶“走出去”企業(yè)在海外投資2077個(gè)項(xiàng)目，這些納稅人的境外賬戶信息都將以自動(dòng)情報(bào)形式傳遞回來(lái)。因大數(shù)據(jù)分析還達(dá)不到要求，自動(dòng)情報(bào)收集工作仍需靠人工完成。以蘇州市為例，目前每年從8000余條對(duì)外支付備案信息中逐條審核翻譯，收集審核自動(dòng)情報(bào)信息，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。“走出去”企業(yè)數(shù)對(duì)于CRS實(shí)施后的信息數(shù)量而言只是冰山一角。因此，如何能夠在海量信息中提高數(shù)據(jù)的使用效率，實(shí)現(xiàn)CRS信息與納稅人其他信息的準(zhǔn)確比對(duì)，有效識(shí)別稅收風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)跨境稅源的征管，這些都對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息化建設(shè)提出了新挑戰(zhàn)。
三是基層人員配置亟待加強(qiáng)。
在稅收情報(bào)交換過(guò)程中，區(qū)縣局既是本地情報(bào)交換需求的發(fā)起方，又要承擔(dān)外來(lái)情報(bào)交換的調(diào)查核實(shí)，發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，但區(qū)縣局情報(bào)交換人員的配置很難滿足工作需要。一方面缺少專(zhuān)職人員。目前，各縣區(qū)局專(zhuān)職從事稅收情報(bào)交換的人員極少，多數(shù)由稅政部門(mén)人員兼職，原因在于稅收情報(bào)交換相對(duì)于征管工作，業(yè)務(wù)相對(duì)單一，工作量較小，在人力資源匱乏，人力成本較高的情況下，區(qū)縣局無(wú)法做到專(zhuān)崗專(zhuān)職。另一方面缺乏專(zhuān)業(yè)人才。稅收情報(bào)交換工作不僅需要相關(guān)人員具備稅收情報(bào)交換的基本知識(shí)，還對(duì)稅收工作經(jīng)驗(yàn)、外語(yǔ)能力以及掌握國(guó)外稅收業(yè)務(wù)等方面有一定的要求，但基層普遍缺乏這類(lèi)綜合型人才，加上業(yè)務(wù)培訓(xùn)也缺乏稅收情報(bào)交換有關(guān)內(nèi)容，人才培養(yǎng)及儲(chǔ)備也存在不足。
應(yīng)對(duì)CRS實(shí)施，完善稅收相關(guān)工作的建議
一是完善運(yùn)行機(jī)制。
建議按照CRS信息利用的工作要求，結(jié)合稅收信息和國(guó)際稅收業(yè)務(wù)向上級(jí)集中的趨勢(shì)，不斷完善相關(guān)征管工作。在省、市、縣三級(jí)稅務(wù)局都設(shè)立專(zhuān)門(mén)的CRS稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人員的配置。將批量化的國(guó)際稅收情報(bào)交換和重大案件的查處集中到省、市局開(kāi)展，提高國(guó)際稅收管理層級(jí)。適時(shí)調(diào)整征管工作內(nèi)容，基礎(chǔ)工作和日常評(píng)估由區(qū)縣局承擔(dān)，復(fù)雜業(yè)務(wù)集中到省市級(jí)重點(diǎn)開(kāi)展，努力形成各級(jí)聯(lián)動(dòng)、重點(diǎn)突出、應(yīng)對(duì)專(zhuān)業(yè)的CRS征管新體系。
利用金融賬戶信息建立相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，實(shí)行分級(jí)分類(lèi)管理機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)管理是CRS信息利用的主要方向，在信息比對(duì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和排序，針對(duì)納稅人不同類(lèi)型不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，采取風(fēng)險(xiǎn)提醒、納稅評(píng)估、反避稅調(diào)查、稅務(wù)稽查等手段，將金融賬戶信息廣泛應(yīng)用于輔導(dǎo)、評(píng)估、稽查等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，防控稅收風(fēng)險(xiǎn)，最終對(duì)跨境避稅行為予以有效打擊。
二是強(qiáng)化數(shù)據(jù)支撐。
做好信息采集錄入，對(duì)缺失的自然人數(shù)據(jù)及時(shí)予以補(bǔ)錄，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，對(duì)不合格的數(shù)據(jù)進(jìn)行清理；全面收集納稅人境外涉稅信息，完善“走出去”納稅人清冊(cè)；加強(qiáng)高收入納稅人自行申報(bào)和全員全額扣繳，形成多渠道的自然人基本信息、納稅信息及收入信息的采集，為CRS信息利用奠定良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
建立與商務(wù)、外管、公安等部門(mén)的數(shù)據(jù)交換和查詢制度，及時(shí)獲取與CRS相關(guān)的第三方數(shù)據(jù)，為CRS信息比對(duì)提供強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支撐。
以金稅三期上線為契機(jī)，從征、評(píng)、管、查等稅收管理環(huán)節(jié)，將CRS實(shí)施下的業(yè)務(wù)需求納入金稅三期系統(tǒng)統(tǒng)籌建設(shè)。建議在申報(bào)中一次性采集境外賬戶持有人及賬號(hào)等數(shù)據(jù)，為后續(xù)進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)分析利用打好基礎(chǔ)。把CRS信息納入自然人稅收管理系統(tǒng)，將其中的納稅人識(shí)別號(hào)、納稅人姓名等關(guān)鍵信息與金稅三期中已有的納稅人信息和申報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，并與第三方信息進(jìn)行比對(duì)，包括工商登記、對(duì)外投資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、對(duì)外售付匯等，利用稅收數(shù)據(jù)交互體系，印證對(duì)于同一涉稅事項(xiàng)信息的準(zhǔn)確性。
三是加強(qiáng)人力資源配置。
建議適當(dāng)加強(qiáng)“定向培養(yǎng)”，建立專(zhuān)職稅收情報(bào)信息工作團(tuán)隊(duì)。在省、市、縣三級(jí)稅務(wù)部門(mén)成立針對(duì)高凈值個(gè)人的稅收風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，配備必要數(shù)量的國(guó)際稅收管理人員，盡量把外語(yǔ)水平高和熟悉國(guó)際稅收業(yè)務(wù)的人才配備到應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)崗位，解決在國(guó)際金融賬戶信息交換背景下個(gè)人所得稅的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。
培養(yǎng)應(yīng)對(duì)CRS的高素質(zhì)人才，制定國(guó)際稅收管理人才培訓(xùn)規(guī)劃，加大培訓(xùn)力度，豐富業(yè)務(wù)培訓(xùn)方法，進(jìn)行理論與實(shí)踐相結(jié)合的培訓(xùn)和工作實(shí)習(xí)，最大限度地在跨境稅源管理的案例實(shí)踐中鍛煉、培養(yǎng)、使用干部。建立健全國(guó)際稅收管理人才管理機(jī)制，分類(lèi)建立人才庫(kù)，注重人才的培養(yǎng)效果。
（作者單位：國(guó)家稅務(wù)總局蘇州市稅務(wù)局）
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