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關于征求《國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所管理辦法（征求意見稿)》意見的函
財辦會〔2022〕10號
各省、自治區(qū)、直轄市財政廳（局），深圳市財政局，新疆生產建設兵團財政局，有關單位：
為貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范財務審計秩序促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2021〕30號）有關要求，規(guī)范國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所行為，促進注冊會計師行業(yè)的公平競爭，推動提升審計質量，維護利益相關者和會計師事務所的合法權益，財政部會同國資委、證監(jiān)會研究起草了《國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所管理辦法（征求意見稿)》，現(xiàn)發(fā)給你們，請組織征求意見，并于2022年4月30日前將意見以紙質材料或電子文本形式反饋財政部會計司，反饋意見材料中請注明聯(lián)系人及聯(lián)系方式。歡迎有關方面提出寶貴意見。
聯(lián)系人：財政部會計司注冊會計師處 邱穎 李光輝
通訊地址：北京市西城區(qū)三里河南三巷3號 100820
電話：010-68552535/68553012
電子郵件：qiuying@mof.gov.cn
liguanghui@cicpa.org.cn
附件：
1. 《國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所管理辦法（征求意見稿)》
2.《國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所管理辦法（征求意見稿)》起草說明
財政部辦公廳
2022年3月30日
國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所管理辦法（征求意見稿）
（立法依據(jù)）為規(guī)范國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所行為，推動提升審計質量，維護利益相關者和會計師事務所的合法權益，促進注冊會計師行業(yè)的公平競爭，根據(jù)《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國注冊會計師法》、《中華人民共和國招標投標法》及相關法律法規(guī)，制定本辦法。
（國有企業(yè)的定義）本辦法所稱國有企業(yè)，是指由國務院和地方人民政府代表國家履行出資人職責的企業(yè)（國有金融企業(yè)除外）。
（上市公司的定義）本辦法所稱上市公司，是指其股票及存托憑證在境內證券交易所上市交易的股份有限公司。
（選聘會計師事務所的定義）本辦法所稱選聘會計師事務所是指國有企業(yè)、上市公司根據(jù)相關法律法規(guī)要求，聘用會計師事務所對財務會計報告發(fā)表審計意見、出具審計報告的行為。
（審計委員會的責任）國有企業(yè)、上市公司聘用、續(xù)聘、解聘會計師事務所，由股東（大）會或者董事會決定，委托董事會審計委員會（或審計與風險委員會等類似機構，下同）具體實施，并對全體股東負責。對于未設股東（大）會或董事會的國有企業(yè)，由履行出資人職責的機構決定或授權國有企業(yè)決定相關事項。
股份制國有企業(yè)、上市公司，由董事會審計委員會提出選聘會計師事務所及其審計費用的建議，對擬聘任會計師事務所的審計質量、專業(yè)勝任能力、獨立性、審計費用、投資者保護能力等進行充分評價，在履行公司治理程序或內部決策程序決定聘用會計師事務所后，簽訂聘任合同。
對于未設股東（大）會或董事會的國有企業(yè)，由履行出資人職責的機構決定或授權國有企業(yè)提出選聘會計師事務所及其審計費用的建議，對擬聘任會計師事務所的審計質量、專業(yè)勝任能力、獨立性、審計費用、投資者保護能力等進行充分評價，在履行公司治理程序或內部決策程序決定聘用會計師事務所后，簽訂聘任合同。
（選聘方式）國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所應當采用競爭性談判、競爭性磋商、比選、公開招標、邀請招標等能夠充分了解會計師事務所勝任能力和有效保障選聘工作公開、公平、公正進行的方式。
選聘行為屬于政府采購的，選聘方式還應當符合政府采購有關法律的要求。
（選聘文件公開和提交應聘文件期限）國有企業(yè)、上市公司應當通過企業(yè)官網(wǎng)等公開渠道發(fā)布選聘文件。
從選聘文件發(fā)布之日起至會計師事務所提交首次應聘文件截止之日止，不得少于20個工作日。
（評價標準）國有企業(yè)、上市公司應當細化選聘會計師事務所的評價標準，對會計師事務所的應聘文件進行評價，并予以記錄。
國有企業(yè)選聘會計師事務所的評價標準，除會計師事務所的報價外，還至少應當包括會計師事務所的資質條件、審計工作方案、人員配備和相關工作經(jīng)驗，以及會計師事務所的質量管理水平等內容。
國有企業(yè)選聘會計師事務所，應當對每個有效的應聘文件單獨評價、打分，匯總各評分因素的得分。其中，質量管理水平的分值權重不應低于40%，報價的分值權重不應高于15%。
（報價評審）國有企業(yè)評價會計師事務所報價時，應當將滿足選聘文件要求的會計師事務所報價的平均值作為選聘基準價，按照下列公式計算報價得分：
選聘報價得分=（1-∣選聘基準價-最后選聘報價∣/選聘基準價）×報價分值
（實質性輪換）國有企業(yè)連續(xù)聘用同一會計師事務所原則上不超過8年。8年期屆滿，國有企業(yè)因業(yè)務需要，綜合考慮會計師事務所前期審計質量情況、股東評價、監(jiān)管部門意見等情況，履行公司治理程序或內部決策程序后，可適當延長聘用年限，但連續(xù)聘用年限累計不得超過10年。
（人員輪換和冷卻期）審計項目合伙人、簽字注冊會計師累計實際承擔同一國有企業(yè)、上市公司審計業(yè)務滿5年的，之后連續(xù)5年不得參與該國有企業(yè)、上市公司的審計業(yè)務。
審計項目合伙人、簽字注冊會計師由于工作變動，在不同會計師事務所為同一國有企業(yè)、上市公司提供審計服務的期限應當合并計算。
國有企業(yè)、上市公司發(fā)生重大資產重組、首次公開募股、子公司分拆上市，為其提供審計服務的審計項目合伙人、簽字注冊會計師未變更的，相關審計項目合伙人、簽字注冊會計師在該重大資產重組、首次公開募股、子公司分拆上市前后提供審計服務的期限應合并計算。
（服務年限公開）國有企業(yè)、上市公司應當在年度報告中披露會計師事務所、審計項目合伙人、簽字注冊會計師的服務年限。
上市公司選聘會計師事務所應按要求披露審計委員會履職情況、擬聘任會計師事務所基本情況，涉及變更會計師事務所的，還應披露前任會計師事務所情況及上年度審計意見、擬變更會計師事務所的原因、上市公司與前后任會計師事務所的溝通情況等。
（審計費用浮動）聘任期內，審計費用可以根據(jù)消費者物價指數(shù)、社會平均工資水平、業(yè)務規(guī)模變化等進行合理調整。
（資料保存要求）國有企業(yè)、上市公司和受聘會計師事務所對選聘、應聘、評審文件和相關決策資料應當妥善保存，不得偽造、變造、隱匿或者銷毀。文件資料的保存期限為從選聘結束之日起至少十五年。
（監(jiān)督管理）財政部門負責對會計師事務所參與應聘有關行為實施監(jiān)督管理，履行出資人職責的機構以及證券監(jiān)督管理機構負責對國有企業(yè)、上市公司選聘行為實施監(jiān)督管理。上述部門和機構重點加強以下方面的監(jiān)督檢查：
（一）有關選聘的法律法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況；
（二） 報價或成交價低于選聘基準價的70%的低價選聘、低價應聘情況；
（三）實質性輪換會計師事務所、審計項目合伙人、簽字注冊會計師的情況。
財政部門可以對違反本辦法的會計師事務所采取責令限期改正、監(jiān)管談話、出具問詢函、責令公開說明、認定為不適當人選、責令更換合伙人等管理措施，并依法進行處理。
履行出資人職責的機構可以對違反本辦法的國有企業(yè)采取撤銷選聘結果、出具質詢函、談話提醒、談話警示、書面警示、通報批評、認定為不適當機構或人選等管理措施，并依法進行處理。
證券監(jiān)督管理機構可以對違反本辦法的上市公司采取監(jiān)管談話、出具問詢函、責令公開說明、認定為不適當人選等管理措施，并依法進行處理。
國有控股上市公司應當同時遵守本辦法中關于國有企業(yè)和上市公司的規(guī)定。
第十七條 《委托會計師事務所審計招標規(guī)范》（財會〔2006〕2號）與本規(guī)定不一致的，國有企業(yè)、上市公司按本規(guī)定執(zhí)行。
本規(guī)定由財政部、國資委、證監(jiān)會負責解釋。本規(guī)定自印發(fā)之日起施行。
《國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所管理辦法（征求意見稿）》起草說明
為貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范財務審計秩序促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2021〕30號）的要求,進一步規(guī)范國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所行為,提高會計信息質量,促進注冊會計師行業(yè)的公平競爭，保護利益相關方和會計師事務所的合法權益，財政部會同國資委、證監(jiān)會共同研究起草了《國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所管理辦法（征求意見稿）》(以下簡稱選聘辦法）?，F(xiàn)將有關情況說明如下：
起草背景
我國注冊會計師行業(yè)恢復重建40年來，規(guī)模不斷擴大，服務范圍不斷拓展，行業(yè)發(fā)展總體呈向好趨勢，在社會主義市場經(jīng)濟建設中發(fā)揮了重要作用，為國有企業(yè)供給側改革、上市公司融資等提供了審計、咨詢等專業(yè)高端服務，為經(jīng)濟平穩(wěn)運行和重大宏觀經(jīng)濟政策落實提供了有力支撐。
近年來，隨著“放管服”改革不斷深入，行業(yè)多年積累的低價競爭問題逐漸顯現(xiàn)，部分會計師事務所以遠低于項目成本為代價承接業(yè)務，導致審計資源投入不足，審計質量難以得到有效保證。同時，由于審計服務質量難以量化或標準化，特別是現(xiàn)行的招投標機制的設計和“價低者得”的導向，導致平均審計收費水平呈下降趨勢。部分企業(yè)在招標過程中直接將審計服務視同貨物采購，把低價作為選聘的首要條件，例如，有的企業(yè)近10年資產總額增加了2000多億，但審計費用卻下降了約80%；有的企業(yè)在審計招標中價格因素權重高達60%，引發(fā)惡意價格競爭，最終中標價較上一年度降幅高達56%。行業(yè)低價競爭形勢突出，既體現(xiàn)在部分會計師事務所低價擾亂市場，也體現(xiàn)在部分企業(yè)忽視注冊會計師審計服務的智力付出和業(yè)務復雜性，助長了以低價為導向的招標環(huán)境，干擾行業(yè)正常的執(zhí)業(yè)環(huán)境和競爭秩序。
低價競爭導致審計收費與企業(yè)規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平不相匹配，不利于會計師事務所投入充足的審計資源和穩(wěn)定行業(yè)人才隊伍，降低了審計質量，損害了行業(yè)社會聲譽。為提高國有企業(yè)、上市公司會計信息質量，抵制不正當?shù)蛢r競爭行為，財政部會同國資委、證監(jiān)會研究起草了選聘辦法，推動公平競爭，切實保護各方權益。
起草過程
一是起草初稿。2021年8月國辦發(fā)〔2021〕30號文件印發(fā)后，我們組織專班工作人員，研究起草了選聘辦法初稿。
二是組織座談。為加強選聘內容的適用性，我們組織部分會計師事務所進行專題討論，充分聽取與會代表意見建議。同時，就《選聘辦法》征求了國資委、證監(jiān)會及部內有關單位意見。
三是形成征求意見稿。在前期調研座談和征求意見的基礎上，按照國辦發(fā)〔2021〕30號文件對選聘辦法進行了修改完善，形成了征求意見稿。
主要內容
選聘辦法共包括十七條。包括立法依據(jù)、有關定義、審計委員會的責任、選聘方式、選聘文件公開和提交應聘文件期限、評價標準、報價評審、實質性輪換、冷卻期、服務年限公開、審計費用浮動、資料保存、監(jiān)督管理、解釋權限和生效日期等。
需要說明的是，選聘辦法對國有企業(yè)和上市公司的選聘行為提出了不同的管理要求。對于上市公司（特別是民營上市公司），考慮其選聘會計師事務所的方式靈活多樣，市場化屬性更強，不宜對其評審機制作出強制性規(guī)定，主要在冷卻期、服務年限公開、選聘評價、資料保存及監(jiān)督管理等方面提出了具體要求。
四、部分重點事項的說明
選聘辦法通過設置評價標準權重，設計價格評價公式，規(guī)定違法違規(guī)行為處理措施等，推動完善企業(yè)選聘會計師事務所行為。有關重點事項說明如下。
降低價格因素權重，打擊惡意壓價行為。
為打擊低價競爭現(xiàn)象，選聘辦法作出如下要求：一是設置以質量為核心的選聘機制。圍繞降低價格因素權重為核心，科學設置選聘會計師事務所指標權重，要求國有企業(yè)選聘時質量管理水平權重不應低于40%，報價權重不超過15%。引導企業(yè)形成以質量為導向的選聘機制，從源頭上有效遏制惡性競爭。二是通過計算公式降低報價過高和過低的分值。為避免國有企業(yè)選聘過程中惡意壓價或報價畸高干擾選聘等行為，規(guī)定了以選聘報價平均值為滿分，報價較高或較低均需適當減分的計算公式。三是加大對低價競爭的處罰力度。加強對選聘相關規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督，對違反規(guī)定低價選聘的企業(yè)和壓價競爭的會計師事務所可以采取相關監(jiān)督管理措施。
動態(tài)調整審計費用，規(guī)定人員輪換要求。
部分會計師事務所被聘后，任期最長可達10年，但業(yè)務約定書約定的審計費用為固定費用，可能出現(xiàn)企業(yè)業(yè)務規(guī)模變化等導致審計投入大幅增長但是審計費用不變的局面。選聘辦法在充分考慮物價、社會平均工資水平等因素的基礎上提出動態(tài)調整審計費用,審計費用可以根據(jù)消費者物價指數(shù)、社會平均工資水平、業(yè)務規(guī)模變化等進行合理調整，平衡雙方權益。另外，為杜絕通過“人帶業(yè)務走”、“換所不換人”而規(guī)避獨立性的監(jiān)管要求，選聘辦法規(guī)定了審計項目主管合伙人和簽字注冊會計師的輪換期和冷卻期，審計項目主管合伙人、簽字注冊會計師承擔同一國有企業(yè)、上市公司審計業(yè)務滿5年后，應當有5年的冷卻期，且冷卻期不受工作變動（即跳槽換所）的影響。
（三）明確存檔期限要求，完善監(jiān)督檢查機制。
選聘會計師事務所的目標是聘請能夠提供高質量服務的審計機構。為保障選聘結果合理，應加強對選聘過程的記錄和管理，建立公開透明的選聘機制，確保利益相關方能夠了解到選聘有關情況。選聘辦法提出：一是明確選聘文件存檔要求。選聘辦法要求企業(yè)、會計師事務所對于選聘、應聘、評審文件和相關決策資料至少保留15年。二是選聘文件對外公布。國有企業(yè)、上市公司應當在企業(yè)官網(wǎng)首頁等易于獲取信息的公開渠道發(fā)布選聘文件。三是服務年限予以公開。國有企業(yè)、上市公司應當在年報中披露會計師事務所、審計項目主管合伙人以及簽字注冊會計師的服務年限。四是明確監(jiān)督檢查機制。國務院財政部門、履行出資人職責的機構以及證券監(jiān)督管理機構各司其責，對選聘相關方開展監(jiān)督檢查和處理處罰。
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